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《政府投资条例》正式出台 三项重点值得注意

5月5日,国务院总理李克强签署国务院令,正式公布了近4000字的《政府投资条例》(下称《条例》),并明确该条例将自2019年7月1日起开始施行。
 
千呼万唤始出来,本次《条例》的正式公布,填补了我国近几十年来政府投资一直“无法可依”的空白。回首《条例》的诞生之路,不可谓之一帆风顺,要知道,早在2001年,国务院就已经第一次提出了起草和出台《政府投资条例》,至今已经过去了18年,而距离2010年国务院公布《政府投资条例》最新征求意见稿向全社会公开征求意见,也已经过去了9年时间。如今,政府投资已经成长为3万亿元左右的规模,投哪里、怎么投等问题也亟待进行规范,此次《条例》的公布,正好对当下政府投资相关事宜起到了总领性的规定,也为今后的政府投资行为提供了指导。
 
纵观《条例》4000字左右的原文,可以看到,本次《条例》所涉及的内容主要包括了以下三个方面:
 
一是规定范围。《条例》明确了政府投资概念和范围,即政府投资应当以非经营性项目为主,投向市场不能有效配置资源的公共领域项目。
 
在市场化竞争的经济环境中,通过市场这只“看不见的手”,往往能够使得资源得到有效的配置,然而这样的机制也并非在所有场合都能起到作用,当市场配置资源不能实现资源的最优配置时,我们称之为“市场失灵”,导致市场失灵的原因有很多,以公共物品为代表的公共领域项目便是其中之一。
 
由于公共物品具有非排他性和非竞争性的特点,使得居民在使用公共物品时存在“搭便车”的现象,也正是因此,公共物品的生产往往无利可图,也没有私人部门愿意承担公共物品的生产,但是,在一个经济社会中,公共物品又是所必需的,诸如国防、道路交通、教育、医疗等均在此列,且公共物品的满足情况常常也是衡量一个国家或地区福利水平的关键指标,于是,这类公共物品的生产往往需要政府承担,只有由主要目的不是盈利的政府出面进行投资,才能保证公共物品得到和社会经济建设相匹配的发展,这也是为什么《条例》要将政府投资的主要范围限定于非经营性的公共领域项目。此外,政府主营非经营性项目的做法,还能将市场利润让渡于企业,起到激发市场活力的作用。
 
二是防控风险。在《条例》正式公布之前,我国就已经进行了几十年的政府投资活动,从历年的政府投资项目成果来看,管理绩效水平不高、预算超支等都是普遍存在的问题,针对此,本次《条例》也有相关的规定来进行约束。其一,强化投资概算约束力,对于政府投资项目,应当在实施之前编制完整的可行性研究报告,且以可行性研究报告提出的投资估算的10%为红线,若投资概算超过红线则需重新报送可行性报告;其二,政府投资应当与经济社会发展水平和财政收支状况相适应,不得违法违规举债筹措资金;其三,不得要求施工单位对政府投资项目垫资建设。
 
可以看出,本次《条例》对于如何防控政府投资项目中可能出现的风险都作出了相应的防控措施,尤其是对于资金使用情况作出了匹配性规定,即政府投资对于所需项目而言虽是多多益善,但也必须量力而行,地方政府应以当地实际情况出发,要切实把握政府投资资金额度,统筹安排政府投资资金的使用,力保当地社会和企业的发展不受到负面影响。
 
三是强化监管。在本次《条例》公布之前,政府投资一直以来都没有确定的法律法规作为监管的倚靠,这也是政府投资项目管理不佳的主要原因之一,而在本次《条例》中,明确提出以在线监管、现场核查、建立项目信息共享机制、加强项目档案管理等作为政府投资事中事后强化监管的方式方法,并辅以更加严厉的惩罚措施,这对于政府投资行为也将形成极大的约束力。
 
总的来说,《条例》的公布,明确了政府投资的定位,即政府投资应当是市场投资的补充,对于市场投资无法实现资源有效配置的领域进行干预,如非经营性的公共项目。同时,《条例》也给予了政府投资投哪里、怎么投更加清晰的引导,相信在7月1日《条例》正式施行之后,政府投资也将在社会经济建设中起到更加重要的作用。
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