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数字政府建设的动因与内涵是什么?

受访专家:盘和林,浙江大学国际联合商学院数字经济与金融创新研究中心联席主任、研究员;工信部信息通信经济专家委员会委员

 

一、数字、数据受到关注:有价值,但也有难点和痛点

随着信息技术的迅猛发展,“数字政务”“数字政府”已经成为了趋势。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出加快数字化发展,建设数字中国,加快建设数字经济、数字社会、数字政府,以数字化转型整体驱动生产方式、生活方式和治理方式变革。上个月,国务院印发《关于加强数字政府建设的指导意见》,就主动顺应经济社会数字化转型趋势,充分释放数字化发展红利,全面开创数字政府建设新局面作出部署。从中央全面深化改革委员会的会议内容到国家部委、各省市具体的政策部署,我们看到今年以来,数字、数据的话题特别受到关注,为什么会出现这样的情况呢?

盘和林 数字、数据受到关注有如下原因:

其一、数字经济占我国宏观经济的比重不断提升。数字经济产值占GDP的比重已经达到4成,2020年数字经济核心产业占GDP的比重已经达到7.8%,根据《“十四五”数字经济发展规划》,2025年数字经济核心产业占GDP的比重将超过10%。各种经济数据指标、各类经济规划的目标都强调了数字经济在中国经济发展中的重要性。数字经济受到广泛关注成为话题也变得顺理成章。

其二、发展数字经济是我国产业结构优化的一条重要途径。我国谋求产业结构优化,以提升我国经济质量。而数字技术是产业结构优化的最有效途径。通过数字技术和实体产业结合,实体企业可以实现两大目标:一方面实体企业通过产业数字化来提质增效,提高制造业、服务业的智能化水平,提高生产效率,让生产过程更加精细化,让产品定位更加精准。数字技术为实体产业带来了效率提升。另一方面实体企业通过数字技术和产品、服务的融合,创造出新产品、新业态、新商业模式,并以此为基点打造出全新的产业链供应链,丰富市场供给。

其三、数据价值亟待挖掘,数据安全亟需保护。数据价值越来越受到重视,数据的作用有二:一方面数据包含信息,可以通过数据挖掘来获得知识和信息,另一方面数据可以训练人工智能,是人工智能技术发展的基础资源。数据价值日益体现,数据要素也成为新生产要素受到国家层面的重视,但当前数据要素流通存在一些难点痛点。一方面是数据流通渠道不通畅。数据交易缺乏交易场所和交易渠道,数据持有者也不愿意出售数据;另一方面是数据交易和数据安全存在冲突。当前数据交易有很多在黑市进行,数据中包含的隐私信息存在泄露风险,数据管理存在短板。

综上,数字经济受到关注,是因为数字经济已经是我国经济发展的主要驱动力,数字经济对我国社会运行效率、产业运行效率、经济结构优化等诸多方面来说都是核心突破口。数据受到关注,是因为数据有价值,但数据存在一些难点和痛点,比如数据交易缺乏渠道,数据安全需要制度和技术的保障,这些因素让数据成为社会话题关注焦点。

 

您认为,数字政府建设的动因与内涵是什么?

 

盘和林 数字政府建设的动因和内涵:其一、以数字技术提高政府治理能力。通过数字政务,找到社会管理的突破口。比如在疫情期间利用健康码来进行精准流调。数字技术对于政府治理能力是一种有效的提升,也是政府解决社会治理问题,解决社会治理难点痛点的重要途径。

其二、以数字技术建设服务型政府。从中心化政府转向以市民居民为中心,将行政智能政府转向服务型政府,构建便利、高效、廉洁、公正政府形象,以此来优化营商环境,优化老百姓生活环境。比如通过数字技术实现“最多跑一次”,甚至未来将不用老百姓跑服务大厅。数字技术通过对政府运行效率的提升,让政府具备更好的服务能力。

其三、以数字技术进行资源整合,打通政府内部系统和数据。政府要以整体形象服务于大众,政府内部应该进行资源整合。过去很多行政管理服务是割裂的,各个部门之间数据和IT系统衔接不够通畅,老百姓需要在不同部门奔走来办理行政事物。比如有些部门需要户籍信息,老百姓就需要到户籍部门去打证明。而通过系统和数据打通的方式,一方面政府内部可以实现信息共享和高效的工作协同,对于一些需要多部门办理的行政服务事项就可以实现一键办理。另一方面政府也可以推动数据的集中,将数据集中起来形成数据价值,通过技术手段处理后,可以实现数据流转,释放数据价值。

其四、以政府数字化带动数字经济的发展。政府数字化对于数字产业发展有两个层面的助力:其一是政府数字化的带头作用。带头开放数据,释放数据价值,带头实现数字化转型,为企业数字化带好头,以模范带头作用引领企业技术转型。其二是政府通过数字化开展和市场主体的合作,通过PPP和BOT等建设模式,以政府采购的方式鼓励和发展一批数字技术企业。以政府购买的方式增加数字产业需求,激活数字产业,为数字企业带来经济效益。

数字技术能为政府治理、城市治理提供怎样的支撑,国内各城市的落地情况又是如何?

盘和林 国内数字技术对政府支撑,数字政府落地情况:

国内数字政府正在加速落地,对于一线城市,国内数字政府已经和智慧城市深度融合,在交通、安防、社区服务方面,数字技术已经非常的深入,城市管理已经从数字化转向更高级的数智化,市民在交通、安防、社区服务方面便利性大幅度提升,城市治理能力达到新高度。

除一线城市外,东部沿海发达身份已经基本打通了政府内部系统和数据,很多省份实现了大部分业务的线上办理,政府效能有效提升,民众办理行政业务的便利性提高,营商环境大幅度改善。

而很多中小城市,西部地区。数字政府也正在对小城市构成影响力,小城市和村镇的政府管理能力也在通过数字政府得到有效的提升,但部分地区在IT系统打通,数据集中方面还需要时间,数字政府建设投入方面存在不足。预期未来随着政策进一步落地,将获得明显改观。

 

二、政府是不是扮演了“产品经理”的角色?

数字化改革对城市政治、经济、社会、文化、生态建设影响深远,在打造数字政府,实现现代化治理的过程中,您认为政府是不是扮演了“产品经理”的角色,它应该怎样去搭建这个框架,在这个过程中,需要破除的最大障碍和困难是什么?

盘和林 政府不只是“产品经理”,政府对于数字政府形成有两个方面的作用,其一、政府要为数字政府实现提供软环境。政府内部应该建立制度框架,推动政府内部互联互通,疏通数字政府建设的体制机制,并且在法律法规层面进一步完善,为数字政府建设提供软环境。其二、政府是数字政府运行的执行者,需要掌握主导权,培养数字管理能力,提高数字政府应用优化能力,建设数字安全、网络安全的应急预警能力。

需要破除的最大障碍和困难

其一、数字政府建设体制机制有待疏通。一方面,数字政府建设中各自为战的情况比较突出,信息孤岛、重复建设的问题时有发生。电子政务系统急需统筹协调机制,需要在各个部门之间打破系统和信息壁垒,另一方面,部分地区数字政府建设机制不健全,职责不清,交叉管理现象比较普遍,数字政府建设过程中“踢皮球”现象还屡见不鲜。

其二、法律层面要提升对数字政府建设的适配性。一方面,要提升法律法规的合理性,减少法规冲突,诸如在政府电子文档有效性方面,需要予以承认,以此来奠定数字政府的建设基础,另一方面,要进一步完善政府数据开放制度,当前政府数据集中、开放的大方向是确定的,但由于缺少制度规范,很多地方不敢开放数据,怕担责任,也有些地方开放一些低质量的数据。

其三、政府内部需要加强系统、信息、数据的互联互通。这也是数字政府建设过程的最大障碍和困难,信息孤岛和信息壁垒是数字政府建设过程中的最大瓶颈问题,当前数字政府建设核心是打破信息壁垒。信息壁垒的产生有很多原因,比如同一级政府的部门之间存在信息、系统的整合障碍,部门信息和IT系统相互独立,比如中央和地方之间存在信息整合困境,各级地方政府有自己区域内的信息平台,但下属部门有些是中央专属垂直管理系统,其信息和IT系统整合相互独立。这些障碍使得数字政府在政府内部互联互通方面存在诸多困境。另外,数据整合也是摆在当前数字政府面前的一道考题,政府手中有庞大的数据,如何在维护数据安全的前提下释放数据价值,是未来要解决的难题,当前部分部门数据开放依然以静态数据表格的方式,而未来数据开放需要通过API接口方式来保证实时、动态数据资源流动,而这又对各级政府的数据管理能力提出了更高的要求。

其四、数字政府政企合作存在瓶颈。数字政府必然需要企业主体合作,但企业和政府合作的过程中分别享有哪些权益,需要承担哪些义务,都要进一步明确,尤其是关乎信息安全、网络安全和数据安全的大事上,需要为政企合作划定边界,不能将问题简单化,要加强制度统筹,规范政企合作建设数字政府的行为。

 

三、治理到“智理”从粗放转向精细,从僵硬转向灵活

 

以物联网、大数据、人工智能为代表的数字技术具有连接性的特征,因此,以这些技术为基础的数字化治理是否有望解决过去城市治理中出现的“九龙治水”“各管一摊”的情况,让城市治理从粗放转向精细,从僵硬转向灵活,从治理变为“智理”。您觉得要构建新的数字化治理体系,哪些方面作为“切入口”?

 

盘和林 切入口:其一、以政府内部组织设计为切入口。核心就一点:谁来主导数字政府建设进程,提高数字政府统筹部门在政府内部的权限,让其有能力推动数字政府建设进度。打破“九龙治水”“各管一摊”的情况。

其二、以法律制度保障为切入口。譬如数据开放,譬如无纸化下的电子文档,譬如安防、交通信息的打通,譬如政企责权边界的清晰,都需要提升法律供给,最近几年,我国推动《数据安全法》、《网络安全法》、《个人信息保护法》等数字法规的立法,未来各地各部门应该进一步完善这些法规的执行细则,尤其是和数字政府相关方面,而在数据交易立法方面,制度还需进一步完善。

其三、以数字技术为切入口。开展数据保护、数据安全技术等方面的理论研究,利用云计算等技术提高政府算力,强化数字系统响应速度,利用人工智能提升各个领域的治理能力,诸如在城市安防视频监控方面,利用人工智能来解读监控内容,对城市监控下发生的异常突发事件及时预警,迅速响应。

其四、以社会力量和市场主体建设数字政府为切入口。企业是数字政府建设的主导力量,大量技术掌握在市场主体手中,要使用好社会力量,利用PPP和BOT等项目建设模式,在数字政府建设上引入社会资本,减少数字政府建设成本,也要发挥好市场主体的能动性,利用市场主体的前沿数字技术,来不断优化数字政府的信息系统,提升数字政府应对问题的能力,强化治理水平。

四、如何做好机制和体制的设计,才能打破“数据孤岛”?

数据是数字化治理的关键要素。您认为,数据的应用场景目前有哪些?未来还可以有哪些领域可以拓展。此外,我们该如何做好机制和体制的设计,才能打破“数据孤岛”,既能够用好用足数据,又做好数据的安全监管?

盘和林 数据应用场景:数据中包含信息,通过数据分析和数据挖掘发现这些信息可以创造价值。所以在数据信息层面的场景应用,主要是大数据分析场景,比如通过数据分析对消费者进行需求定位,通过侧画像推荐商品(消费者授权前提下),比如通过数据分析对企业经营进行知道,例如通过电力数据对企业能源管理给出精准规划,比如通过数据分析来预测宏观经济,例如电力数据是宏观经济的先行指标。数据分析的场景很广阔,甚至可以对科学研究提供帮助,诸如通过搜索引擎热词分析可以预测疫情。

数据能够作为训练人工智能技术的材料。人工智能算法中,如今机器学习逐渐成为主流,通过标注的监督学习、强化学习、深度学习等方式,数据可以作为原料推动人工智能功能优化,打造更加强大的人工智能应用。包括语音AI、视觉AI、语言语义理解AI等等AI都在广泛利用数据来实现智能水平的提升。

未来,随着区块链技术的发展,以区块链技术为基础的数字资产确权逐步推进,未来数据将向数字资产转变,从而释放新的价值。

 

在数据要素流通体制机制设计上:其一、要推动数据要素流通,就要让数据持有者开放数据。政府层面应该率先开放数据,释放数据价值,并尝试在制度上对数据市场进行规范,在实践中了解数据交易的问题。

其二、要推动数据权属的确定。数据权属是数据交易的前提基础,当前数据权属确定需要立法层面的支持,数据权属确定采取权益方式分配,采取权益分置的方式,来分配数据权益,采取分级、分类方式,对数据进行管理。

其三、要建设制度匹配、措施完善的数据交易市场。发展多层次数据市场,逐步整合各地数据交易所,建立全国范围的统一数据大市场,将非正规的数据交易纳入到正规渠道。

其四、要严把数据安全关。在数据交易中,要保护个人隐私,严禁未经授权使用数据,要通过脱敏、加密技术,保护个人隐私信息不被侵犯,要以标准化来制定数据传输、交易的规范,规范数据包、数据API接口的标准,建设数据传输、交易、管理的标准化、规范化体系。

 

五、城市治理数字化转型,不能靠政府单打独斗

城市治理数字化转型,不能靠政府单打独斗,需要全社会的合力。在您看来,市场在其中的角色是什么?市场可以在哪些问题上发挥作用?我们又应该如何去平衡政府与市场之间的关系。数字化改革的落脚点是公众,那么公众又该如何才能够参与到数字化改革的进程中来,最终实现多元参与和共建共享?

 

盘和林 其一、市场力量主导建设数字政府。数字政府光依赖政府自身的IT建设是不够的,市场为数字政府建设提供了技术支持,也在数字政府运行过程中提供了资源,比如算力,政府可以通过云计算来获取算力支持,保障数字政府顺畅运行。

其二、市场通过竞争来优化资源配置。数字政府建设要防止重复建设、过度建设,数字政府建设过程中,建设资金需要集约化使用,而市场通过竞争机制,比如通过招投标和企业间的相互竞争,促进资源优化配置,让数字政府建设成本更低,效果更好。

政府与市场之间的关系平衡:一方面要吸引市场主体参与数字政府建设,探索政企合作方式,吸引企业、市民、社会组织机构参与数字政府建设,也通过项目信息透明化、公开化的方式,接受市场监督。另一方面,明确参与各方的责权利,实现规范化发展,要明确政企界限。

公众参与:公众参与的关键是建立政府和公众之间的沟通平台,公众对于数字政府设计上的不合理之处,可以及时的反馈到政府层面,从而实现数字政府设计上的优化,共享共建的前提就是政府和公众之间交流的畅通,针对数字政府建设中公众反应的问题,要及时应对,查漏补缺,并建立长效、有效的机制来防止这些问题再次发生。

 



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